强制医疗的价值目标是防卫社会与精神病人回归社会并重。但长期以来肇事精神病人强制医疗程序的缺位在刑事司法领域乃至社会治理领域中引发了突出问题，强制医疗程序的构建也已成为制约精神病鉴定与判定的一项基本问题，亟待有效解决。

伴随着精神卫生事业的发展以及现代社会生活节奏的加快，精神障碍者的处遇已经愈发成为影响到我国社会自由与安全、人权保障与社会稳定的重大社会问题，因而备受关注。据统计数据显示，我国精神障碍患者已达1600万，其中重症精神病患者160万，其中很多都是具有严重暴力倾向的人员，随时危及社会公众的安全及其自身的安危。据公安部不完全统计，精神病人每年实施的案件达万起以上，对这些肇事肇祸的精神病人如何进行管理与救治，已经成为维护社会稳定的一个关键环节。

一、强制医疗程序缺位引发的突出问题

长期以来强制医疗程序的缺位在刑事司法领域乃至社会治理领域中引发了两个方面的突出问题：

其一，由于长期以来政府对精神障碍者强制医疗的投入有限与立法不健全，多数精神障碍者游离在社会上，处于政府、社会与家属三不管的状态，屡屡实施危害社会、损害公共秩序的行为，难以对其有效管制。不少地方发生了精神障碍者被长期非法关押甚至被亲属杀死的惨剧，凸显了强制医疗体系的匮乏所引发的社会问题。

其二，强制医疗程序事关精神病鉴定的启动与结果，进而直接影响到审判公正。作为精神病鉴定的出口管道，这一下游问题已经成为影响鉴定客观性、鉴定启动难、精神病判定难等一系列上游问题的决定性因素，亟待加以解决。刑法第十八条规定，精神病人在不能辨认或者控制自己行为的时候造成危害后果，经法定程序鉴定确认的，不负刑事责任，但是应当责令他的家属或者监护人严加看管和医疗;在必要的时候，由政府强制医疗。此条款规定了对鉴定为精神病不负刑事责任的肇事肇祸者有两种处理方式，责令家属看管与医疗或者由政府强制医疗，然而实践中两种处理方式缺乏相应的法律法规支撑，导致家属责任与政府责任在很大程度上都被空置。家属往往不愿意或者无力履行监管与治疗的责任，实践中频繁出现的精神病人家属长期非法拘禁精神病人甚至自行杀死精神病亲属的事件，足以说明家属履行监护责任的无力与困境。而政府强制医疗程序在刑法与刑事诉讼法等相关法律中阙如，导致实践中被鉴定为精神病的犯罪嫌疑人与被告人很难得到有效的政府监管，司法实践中表现为要么一放了之，任凭精神病人继续威胁社会的安全与秩序;要么一关了之，不启动精神病鉴定或者鉴定后不认定为精神病而视为正常人关入监狱服刑，暂时规避释放精神病人对社会安全带来的风险。

目前，仅有少数法规涉及强制医疗措施。比如《人民警察法》第十四条规定，对于严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的，应当报请县级以上人民政府公安机关批准，并及时通知其监护人。该条授权公安机关采取强制医疗手段，但未规定强制医疗的具体程序与具体负责部门。除此之外，关于对刑事程序中的精神病人进行强制医疗的规范性依据主要为部分省市出台的地方性规定，如上海、天津、武汉、宁波、无锡、杭州等地出台的地方性精神卫生条例和对实施犯罪行为的精神病人进行强制医疗的地方性管理办法。

政府承担的强制医疗这一社会责任，通常由公安机关管辖的安康医院负责实施，但由于长期以来各地对安康医院建设的投入严重不足，迄今为止仅有24所安康医院，能够收治精神病人的床位与日益增多的肇事肇祸精神病人之间严重不平衡。在这种现状下，许多安康医院作为强制医疗场所仅仅收治侦查环节上鉴定出的精神病人，案件在起诉、审判环节上即使鉴定出有精神病，当地安康医院也不收治，因此法官、检察官在启动鉴定或者明知鉴定意见表明被告人有精神病，苦于无法正常、稳妥、合法地安置相关精神病人，就不得不限制启动的频率或者拒绝认定被告人为无刑事责任能力。

可见，强制医疗程序的构建已经成为制约精神病鉴定与判定的一项基本问题，亟待解决。精神障碍者及其强制医疗所引发的社会问题，既关系到社会的安全、秩序与稳定，又关乎公民的自由与权利，实践中已经发展成为影响深远、波及范围广泛的一项社会问题而广受社会关注，在人大常委会公布的本年度立法计划中，“精神卫生法”与“刑事诉讼法修正”都纳入到了立法规划。精神卫生法要解决的一个主要问题就是非自愿住院问题，也就是“被精神病”的问题，而目前刑事诉讼法再修改讨论过程中，也在热议增设对违反刑法的精神障碍者进行强制医疗的具体程序。

二、构建强制医疗程序的要素

强制医疗的本质是对公民自由权的限制与剥夺，其价值目标是安全与自由并重、防卫社会与精神病人回归社会并重。依强制医疗所依据的法律关系不同，精神障碍者的强制医疗从法律属性上来看分为公法领域的强制医疗与私法领域的强制医疗，前者是指警察机关或者司法机关对于有危害社会或者他人利益的精神障碍者为防卫社会而采取的公权力限制私权利的行为，这类强制医疗受刑事诉讼法、刑法与行政法的调整。在我国，危害社会的行为根据违法的严重程度分为犯罪行为与危害社会治安的行政违法行为，二者分属刑法与行政法两个部门法规制，然而，二者之间的界分主要是违法程度上的差别，违法行为及其法律制裁的机理应当是一脉相承的。私法领域的强制医疗，主要是监护人与医院对精神障碍者依照民法上的监护责任进行强制性住院治疗行为，此类行为主要是精神卫生法的调整对象。囿于讨论主题的限制，本文着重分析刑事法领域的强制医疗程序。

（一）强制医疗的性质定位。刑事法领域中的强制医疗通常被认为是保安处分的一种，是对实施了危害行为的精神疾病患者适用的强制医疗的措施，其目的在于消除精神病患者的人身危险性、防止再犯，达到防卫社会的目的。强制医疗具有医学关怀的追求，但本质上是对精神病患者人身自由的剥夺。强制医疗的法治化进程关键在于程序构建，核心在于建立司法审查程序，以确保由中立的第三方对关乎公民自由的重大事项作出独立、公正的裁决。强制医疗不仅仅是一种医疗处分，更是对作为公民个体的精神疾病患者人身自由的剥夺，因此贯彻程序法定原则与司法审查原则是彰显制度价值的基本要求。目前在我国执法实践中，对实施了违法行为并具有社会危险性的精神病人，由公安机关负责人审批后即可送至安康医院进行强制性医疗，剥夺公民自由的时间至少为一年，期满后还可由公安机关自行决定延长相应的期限，延长次数没有限制。这与现代法治的精神格格不入。强制医疗的法治程序应当由不承担防卫社会职能的法官对追诉方将被追诉人采取强制医疗的意见进行审查，在精神医学专家的辅助下，考量精神病肇事者的违法行为事实与社会危险性的严重程度，决定是否适用强制医疗措施及其期限;期限届满后，应当对是否具备强制医疗的必要性进行审核，并尽早恢复被强制医疗者的人身自由。

（二）政府应尽职尽责统筹安排强制医疗的相关问题。作为一种防卫社会的有效机制，强制医疗程序应当具有适用上的强制性，也就是说，只要有充分的证据证明犯罪嫌疑人或者被告人实施了刑法所禁止的行为且被鉴定为患有精神疾病、无刑事责任能力，就必须进入精神病医院接受强制医疗。现行刑法第十八条所规定的家属可以履行监护或者医疗责任的规定，既不具备现实可行性，也与刑法所应当具备的特殊预防、防卫社会的价值目标直接相悖。无论是强制隔离精神病肇事者以维护社会安宁与安全，还是对精神病患者进行人道主义医疗救助，都是政府的应尽职责，而对所有肇事肇祸并持续具有社会危险性的精神病患者施以强制医疗措施，才能够完全履行上述政府职责。当然相关立法完善的过程中，应当统筹考虑强制医疗所需的场所与人员问题，除健全、加强安康医院的软硬件建设之外，还应当考虑充分利用卫生、民政系统的精神病院资源，授权社会性质的各类精神病医院代为履行强制医疗的治疗、看管职责，以缓解目前强制医疗能力严重受限的困难局面。

（三）强制医疗程序的构建不能仅仅依赖于法律的修改，还应当重点关注与解决实践中强制医疗力量、场所与能力严重不足的实际问题。立法机关在修改法律时应考虑财政成本、人事编制体制的调整。强制医疗应当作为社会管理制度中的重要支撑制度，充分调动各种政府、社会资源加以统筹解决，在逐步增加政府投入的同时，也应当考虑吸纳社会资源与公共卫生资源共同开展强制医疗工作。完全依赖于目前公安机关管理的安康医院系统既不现实也没有必要，吸收社会性质的各类精神病院、医疗康复机构加入，承担部分强制医疗工作，通过政府职能的社会化渠道，能够有效避免重复建设，实现资源共享，在短期内迅速提升政府对肇事肇祸精神病人的管控、观护能力。